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English Summary Below
2022年11月にアジア開発銀行（ADB）、インドネシア投資公社（INA）、インドネシア国有電力公社（PLN）、またチレボン・エレクトリック・パワー社（CEP）の間でチレボン石炭火力発電所1号機（660メガワット）（チレボン1号機）の早期廃止に係るADBのエネルギー移行メカニズム（ETM）の活用について覚書（MOU）が締結されて以降、1年と9ヶ月以上が経過した。この間、同発電所でのETMを活用した早期廃止の具体的な枠組みについては、MOUを締結した4者間のみで閉鎖的な話し合いが行われ、同事業の問題に関心を有してきた住民を含む、市民社会の知る機会も意思決定への意味ある参加の機会も依然として非常に限られたままである。今後、ETMを活用した石炭火力発電所の早期廃止は適切に進められていくのか。本ペーパーでは、チレボン1号機のETM活用に係るこれまでのプロセス及び公開情報を考察し、課題を明らかにする。
１．チレボン1号機のETM活用に係る枠組み及び意思決定プロセスの問題点
ADBが2024年2月末にウェブサイトで公開したチレボン・エネルギー移行メカニズムパイロット事業（ADB事業番号56294-001）に係る「公正な移行に関する事前評価（Preliminary Just Transition Assessment）」（PJTA）では、より具体的な枠組みの情報が公にされた。まず、2042年8月までとされていた電力購入契約（PPA）の期間を2035年12月まで、つまり、6年8ヶ月短縮することを前提とした「エネルギー移行メカニズム活動タイムライン」（2024〜2035年）が示された。
このタイムラインでは、チレボン1号機の再利用（repurposing）のオプションを2029〜2031年にかけてインドネシア政府が分析する予定であることも記されている。この「再利用」という選択肢は、温室効果ガスの削減効果がなく、また経済性や技術の不確実性のリスクを抱える「誤った気候変動対策」であるバイオマスやアンモニア、水素の混焼技術が用いられる可能性を市民社会が指摘してきたが、PJTAのタイムラインでは、こうした議論や分析を現状行わず、その意思決定が先延ばしされた形となっている。
さらにPJTAによれば、ADBは、チレボン1号機のPPA期間を短縮することを可能にする、より低コストのETM資金（商業ローン、譲許的融資、助成金の組み合わせによる支援）を提供するとされており、その資金は、(i) 既存債務のリファイナンス、(ii) PPAの期間短縮および ETM 関連取引にかかる費用による配当キャッシュフローの減少を補うためのスポンサーへの一時的な特別配当に充当されるとしている。CEP、またそのスポンサーである丸紅、韓国中部電力、Samtan、Indika Energyの将来の利益が棄損しないよう、ETM資金が利用されるということである。
こうしたチレボン1号機のETM活用に係る基本的な枠組みやタイムラインが、ADBによる情報の公開時点ですでに所与のものであったことは、同枠組み及び意思決定プロセス全般の最大の問題の一つと言っても過言ではない。6年8ヶ月短縮する、誤った気候変動対策による発電所の再利用の可能性が後々まで残される、また大企業を救済するという意思決定プロセスへの住民や市民社会の意味ある参加の機会が一切設けられなかったためである。このような状況を受け、現在進められているメカニズム及びそのプロセスを拒否する姿勢を見せる現地住民組織・NGOも出てきている。今後、ETMプロセスにおける住民及び市民社会に対する透明性、情報公開、参加機会の確保に改善が見られない場合、チレボン1号機の早期廃止が気候危機及び環境・社会・人権の観点から適切に進められていくか、非常に疑問が残る。
２．チレボン1号機のETM活用に係るADB環境監査の問題点
ADBが2024年2月末にウェブサイトで公開したチレボン・エネルギー移行メカニズムパイロット事業（ADB事業番号56294-001）に係る「環境・社会遵守監査報告書案（Environmental and Social Compliance Audit Report - Draft Report）」（環境監査報告書）では、既存施設であるチレボン1号機について、環境社会に係る要件である赤道原則（EP）の10原則、また国際金融公社（IFC）パフォーマンススタンダード（PS）のPS 1～8の遵守状況に関する評価が行われ、各要件について分析／結果が記されている。また、IFCのPSの各要件に照らして遵守状況が不十分だと評価された36項目については、是正措置が提示されている。
今回の環境監査では、チレボン1号機による影響を確認するために行われた文書レビュー及び現地訪問のどちらの方法においても、その情報源を事業者や政府機関の提供したものに大きく依存しており、チレボン1号機の環境社会影響を受けてきた地域住民や市民社会からの情報は限定的であったことが指摘できる。このことは特に、さまざまな生計手段への影響や適切な補償・生計回復措置の欠如について、正確かつ適切に把握できなかった可能性があることを示唆する。実際、今回の環境監査の中では、生計手段への影響や補償・生計回復措置に係る環境社会要件の遵守状況の判断や是正措置の策定が適切に行われなかった。
①環境監査における不十分な情報収集と住民・市民社会の早期の意味ある参加機会の欠如
環境監査の文書レビューで利用された741点の文書のうち、チレボン1号機の影響を受けてきた住民や彼らを支援するNGOが発出した文書と思われるものは、わずか6点であった。また環境監査のために実施された現地訪問の中で行われた住民とのフォーカス・グループ・ディスカッション（FGD）3回、また現地NGOや現地コミュニティ組織との会合についても、参加者の選定ないし招集が事業者や村長を通じて行われていた場合、同事業の環境社会影響や補償・生計回復措置に関する情報が事業に批判的なものではなく、事業者や政府機関の視点を反映したものとなる可能性は否めない。また、いずれも会合の場所がCEPの職業訓練センター、もしくは、CSR（企業の社会的責任）複合施設内で行われたことから、参加者が不当な圧力を感じることなく自由に発言できる環境・条件にあったか否かについても検証の必要がある。
②生計手段への影響及び補償・生計回復措置に係る不適切な環境監査
今回の環境監査では、EP及びIFCのPSの各要件に照らして遵守状況が不十分である実態があるにもかかわらず、適切な分析ができていない項目が見受けられる。生計手段への影響や補償・生計回復措置に関連するPS 1「環境・社会に対するリスクと影響の評価と管理」、PS 4「地域社会の衛生・安全・保安」、PS 5「土地取得と非自発的移転」、またPS 6「生物多様性の保全および自然生物資源の持続的利用の管理」の要件について、その遵守状況の分析が不十分ないし不適切であると思われるものは20項目に達した。またそのうち、遵守状況の適切な分析ができていないため、遵守状況が不十分である実態があるにもかかわらず、是正措置が策定されていない項目が16項目にのぼった。こうした遵守状況の不十分な分析、また必要な是正措置の欠如の要因の一つは、上段で示したような不十分な情報収集、また住民・市民社会側の視点の欠如等があると考えられる。
3. ADBへの提言
チレボン1号機のETM活用に係る基本的な枠組みやタイムラインについて、4者のみで合意した所与の条件を白紙に戻した上で、チレボン1号機の建設・稼働による影響を受けてきた住民及び市民社会を含む、幅広いステークホルダーによる意味ある参加を確保した形での議論が不可欠である。また環境監査も、インドネシア語版を作成・公開し、影響を受けてきた住民及び市民社会の早期の意味ある参加を確保した上で、やり直すべきである。そうでなければ、チレボン1号機の建設作業が2007年に始まって以来、17年近くにわたり地域住民が被ってきた過去の、また現在も今後も続いていく環境社会影響は、「エネルギー移行」のプロセスにおいても対処されぬままに終わってしまうであろう。
September 2024
More than 21 months have passed since a Memorandum of Understanding (MOU) was signed in November 2022 between Asian Development Bank (ADB), Indonesia Investment Authority (INA), Indonesian state-owned electricity company (PLN), and Cirebon Electric Power (CEP) regarding the utilization of ADB’s Energy Transition Mechanism (ETM) for the early retirement of the Cirebon Coal-Fired Power Plant Unit 1 (Cirebon Unit 1: 660 MW). During this period, the specific framework for the early retirement of the Cirebon Unit 1 using the ETM has been discussed in closed conditions among the four parties who signed the MOU. Opportunities for civil society, including local residents who have expressed concern about the project, to be informed and meaningfully participate in the decision-making process remain extremely limited. Will the early retirement of coal-fired power plants using the ETM be appropriately carried out in the future? This paper clarifies issues by examining the process and public information on the utilization of ETM for Cirebon Unit 1.
1. Issues with the framework and decision-making process related to the utilization of ETM for Cirebon Unit 1
"Preliminary Just Transition Assessment" (PJTA) related to the Cirebon Energy Transition Mechanism Pilot Project (ADB Project Number 56294-001) published by ADB on its website at the end of February 2024 made more detailed information about the framework public. The PJTA presented an "Energy Transition Mechanism Activity Timeline" (2024–2035), which predetermined shortening the originally planned Power Purchase Agreement (PPA) duration from August 2042 to December 2035, shortening it by 6 years and 8 months.
The timeline also indicates that the Indonesian government is supposed to analyze the option of repurposing the Cirebon Unit 1 between 2029 and 2031. Civil society has pointed out that this "repurposing" option could involve the use of co-firing technologies with biomass, ammonia, or hydrogen which are criticized as "false climate solutions" due to their lack of meaningful greenhouse gas (GHG) reduction, as well as the economic and technical uncertainties they entail. However, the PJTA's timeline defers the decision-making on these discussions and analyses, effectively postponing any conclusions on this matter.
Furthermore, according to the PJTA, the ADB is supposed to provide lower-cost ETM funding (a combination of commercial loan, concessional finance, and grant) that will enable the PPA period for Cirebon Unit 1 to be shortened. This funding is supposed to be used for (i) refinancing of the existing debt and (ii) a one-off special dividend distribution to the Sponsors to cover foregone dividend cash flow due to PPA tenor shortening and ETM transaction costs. This means that the ETM funds will be used so that the future profits of CEP and its sponsors, Marubeni, Korea Midland Power, Samtan, and Indika Energy, will not get lost.
It is not an exaggeration to say that one of the biggest issues with the overall framework and decision-making process is that the basic framework and timeline for using the ETM for Cirebon Unit 1 were already provided at the time information was released by the ADB. This is because there was no opportunity for any meaningful participation of residents and civil society in the decision-making process of shortening 6 years and 8 months, leaving open the possibility of repurposing the power plant with the false solutions for climate change measures later, and bailing out the big companies. In response to this situation, some local community organizations and non-government organizations (NGOs) have begun to take an attitude to reject the currently ongoing mechanism and process. If there is no improvement in transparency, information disclosure, and the participation opportunities for residents and civil society in the ETM process, it is seriously questionable whether the early retirement of Cirebon Unit 1 will be carried out appropriately from the perspectives of the climate crisis, environment, society, and human rights.
2. Issues with ADB's environmental audit regarding the use of ETM for Cirebon Unit 1
In the "Environmental and Social Compliance Audit Report - Draft Report" (Environmental Audit Report) published by ADB at the end of February 2024 on its website, concerning the Cirebon Energy Transition Mechanism Pilot Project (ADB Project Number 56294-001), an assessment was conducted on the compliance status of the existing Cirebon Unit 1 with the 10 Principles of the Equator Principles (EP) and the Performance Standards (PSs) 1-8 of the International Finance Corporation (IFC). The report provides commentary and findings for each requirement. Additionally, for 36 items that were assessed as insufficient in compliance with the IFC PSs, corrective actions were proposed.
In this environmental audit, both the document review and site visits conducted to assess the impacts of Cirebon Unit 1 were heavily reliant on information provided by the project operators and government agencies. It can be noted that there has been limited information from local residents, who have been affected by the environment and social impacts of Cirebon Unit 1, and civil society. This particularly suggests that various impacts on livelihoods, and lack of appropriate compensation as well as livelihood restoration measures may not have been accurately and adequately recognized. In fact, during this environmental audit, compliance with environmental and social requirements related to impacts on livelihoods, and lack of appropriate compensation as well as livelihood restoration measures were not properly determined or corrective actions were not adequately developed.
1) Insufficient information gathering and lack of meaningful early participation opportunities for residents and civil society in the environmental audit
Of the 741 documents used in the document review for the environmental audit, only 6 documents appear to have been written by residents affected by Cirebon Unit 1 or by NGOs which provide support to them. Additionally, during the site visits conducted for the environmental audit, three focus group discussions (FGDs) were held with residents, as well as meetings with local NGO and community groups. However, if the selection or invitation of participants was conducted through the project operator or village heads, there is a possibility that the information related to the project's environmental and social impacts, compensation, and livelihood restoration measures would reflect the perspectives of the project company or government agencies rather than critical viewpoints. Furthermore, since all these meetings were held at CEP's Vocational Training Center or within corporate social responsibility (CSR) complex, it is necessary to examine whether the environment and conditions were adequate to allow participants to speak freely without feeling undue pressure.
2) Inadequate environmental audit regarding impacts on livelihoods and compensation/ livelihood restoration measures
In this environmental audit, despite the reality of insufficient compliance with the requirements of the EP and IFC's PS, there are items where appropriate analysis is lacking. There are 20 items where compliance analysis was insufficient or inadequate with regards to PS 1 "Assessment and Management of Environmental and Social Risks and Impacts," PS 4 "Community Health, Safety, and Security," PS 5 "Land Acquisition and Involuntary Resettlement," and PS 6 "Biodiversity Conservation and Sustainable Management of Living Natural Resources" concerning the impacts on livelihoods and compensation/ livelihood restoration measures. Among them, 16 items failed to develop any corrective action, despite the reality of insufficient compliance, due to the lack of appropriate analysis of the compliance status. One of the factors contributing to this insufficient analysis of compliance status and the lack of necessary corrective actions is considered to be insufficient information gathering and the lack of perspectives from residents and civil society, as described in the above.
3. Recommendations to the ADB
It is essential to scrap the predetermined framework and timeline concerning the use of ETM for Cirebon Unit 1, which were agreed upon solely by the four parties. Following this, discussions must ensure meaningful participation from a broad range of stakeholders, including residents, who have been affected by the construction and operation of Cirebon Unit 1, and civil society. Additionally, the environmental audit should be conducted again with a Bahasa Indonesian version developed and made public, ensuring early and meaningful participation of the affected residents and civil society. Otherwise, the past and ongoing social and environmental impacts that the local community has suffered for nearly 17 years since the construction of Cirebon Unit 1 began in 2007 will remain unaddressed, even within the "energy transition" process.
The full report available in Japanese can be downlaoded here
